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　　生态环境部相关负责人在生态环境部2月例行新闻发布会上表示，我国环境空气质量标准的修订工作于2022年启动，目前在实施情况评估、人体健康影响和标准限值修订等方面的研究已经取得了积极进展。欧盟在2008/50/EC和2004/107/EC两个《环境空气质量指令》（Ambient Air Quality Directives）（以下简称“《指令》”）中设定其环境空气质量标准，也于2022年提出修订，使空气质量标准更加符合世界卫生组织（WHO）2021版《全球空气质量指南》中的建议。最终，欧洲理事会于2024年10月正式通过了新版《指令》，其中PM的年度限值由25μg/m³加严到10μg/m³。本文解读了欧盟此次修订《指令》背后的考虑以及流程，希望能为我国修订标准提供参考和借鉴。

　　根据《欧盟运行条约》（TFEU）第191条和第192条，欧盟应当采取必要行动以保护和提升环境质量、保障人群健康，并在国际层面上应对环境问题。此法条为《指令》的制定和修订提供了基本法律依据。

　　2019年11月，欧盟委员会完成并公布了对2008/50/EC和2004/107/EC两个《环境空气质量指令》的适应性检查，以评估其是否有效实现了预定目标。结果显示，《指令》的实施一定程度上改善了空气质量，但其效果并不充分，至今未能完全实现设定目标。虽然《指令》为空气污染物设定了明确的限值，在降低污染物浓度和减少超标方面确实起到了关键作用，但《指令》及其实施仍存在四方面不足。

　　首先，在环境健康方面，欧盟的空气质量标准限值相比现有科学证据所提供的建议值仍存在差距，且缺乏一个根据最新科学研究动态调整标准的明确机制；

　　其次，欧盟成员国的超标情况虽然有所减少，但在空气质量标准的执行力度方面有所欠缺；

　　第三，监测和评估方面存在缺陷，尽管成员国建立了广泛的监测网络，但在特定区域和情境下的监测活动仍未完全符合《指令》的要求；

　　第四，在信息公开方面，空气质量信息发布不够透明和不易获取，限制了公众对空气质量状况的充分了解，不能帮助其及时正确地做出健康防护。

　　这些不足促使欧盟考虑对《指令》进行必要的修订，以确保更有效地保护公共健康和环境。

　　2021年，WHO更新了《全球空气质量指南》，基于最新的空气污染对人体健康影响的科学研究提出了更为严格的PM2.5指导值（5μg/m³）及过渡目标值，推动欧盟重新评估其空气质量标准。虽然当时大部分欧盟国家的主要污染物能够达标，但空气质量与WHO新指导值仍有一定差距。以PM2.5为例，从站点数量来看，2020年欧盟PM2.5超标的站点比例仅为2%，而超过WHO新指导值的站点比例则高达92%；从暴露人口来看，仅有不到1%的城市人口的暴露浓度超标，但却有高达96%的城市人口的暴露浓度超过了WHO新指导值。为了更接近WHO新指导值，欧盟委员会基于《全球空气质量指南》中关于PM2.5环境浓度水平的建议和阶段性过渡目标设定了一系列政策选项，并基于此提出《指令》的修订案。除了调整空气PG电子质量标准外，《指令》还将引入定期审查机制，以评估空气质量标准是否有必要进行定期修订，确保其能够持续保护健康和环境。首次审查计划在2028年底前完成，之后每五年进行一次。

　　此外，修订版《指令》也是《欧洲绿色协议》（简称《协议》）的重要组成部分。《协议》是一份几乎涵盖所有经济领域的欧盟绿色发展战略，由欧盟委员会于2019年正式发布，旨在应对气候变化和保护环境，提出欧盟到2050年实现温室气体净零排放，以及经济增长与资源消耗的脱钩，且专门包括了实现环境零污染的目标。修订版《指令》是助力《协议》中实现零污染目标的重要组成部分。

　　《指令》的修订工作由欧盟环境总司（Directorate General for Environment）领导，经过影响评估（impact assessment）和利益相关方咨询后，由欧盟委员会形成立法提案，进入后续立法程序。

　　欧盟委员会于2015年提出一套监管优化议程（Better Regulation Agenda），旨在制订同时具有可达性、针对性、有效性、易于遵守、且成本最优的政策，影响评估是实现这一目标采用的重要工具之一。在一项政策提案可能导致重大经济、环境、社会影响，或需要大量支出，或存在多个政策选项时，欧盟委员会将对其进行影响评估，以一种规范化的方式来呈现在制订政策时应考虑的潜在替代方案的影响。

　　修订《指令》的影响评估于2020年12月开始，由来自秘书处、能源总司、气候行动总司、经济与金融事务总司等多个欧盟机构的代表组成跨部门工作组指导分析工作，并由一系列支持性研究提供必要的数据、分析和见解，帮助评估团队理解现有政策的效果和改进空间，为影响评估制定目标和方法提供依据。研究还探讨了多种政策措施和干预策略，通过成本效益分析和量化模型评估，预测不同政策选项的环境、社会、经济影响，为政策制定者阐明不同政策选项将在多大程度上实现目标、相应的收益和成本、对不同利益相关者的影响等。这些信息有助于筛选成本有效性最优的方案，并为指导如何更好地设计行动方案以实现相关政策目标提供依据。

　　利益相关方通过收集信息、数据和知识，为修订《指令》提供外部意见，弥补信息不足，汇集对政策选项及其实施可行性的看法，确保各方观点在影响评估中得到充分体现和反映。咨询活动包括公众咨询、相关方调查、会议和访谈等。对于修订《指令》的咨询结果显示，大多数意见都支持对现有标准进行一定程度的修订，以更好地应对空气污染的挑战。

　　根据欧盟的立法程序，欧盟的立法倡议由欧盟委员会提出，提交欧洲议会和欧洲理事会分别审议并提出意见，然后通过“三方对话”达成协议并最终表决。综合影响评估和利益相关方咨询的结果，欧盟委员会于2022年10月26日提出了修订版《指令》的提案，拟议的《指令》包含更接近WHO指南的欧盟空气质量标准，设定了需在2030年前实现的更严格的污染物浓度限值，并建立标准的定期审查机制。满足特定条件时，成员国可申请将达标截止时间最多延长10年。提案经过多轮投票，修订版《指令》最终于2024年10月14日被欧盟理事会正式通过，欧盟成员国将有两年时间把新版《指令》转化为本国的法律。